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改革开放40年我国煤矿安全生产领域改革发展综述

煤矿安全生产工作取得历史性成就

中国煤炭报 2018-12-14 10:08:10

党中央、国务院历来高度重视煤矿安全生产工作,改革开放以来相继出台一系列方针政策和重大举措,全国煤矿安全生产工作取得了历史性成就,推动煤炭行业实现了翻天覆地的巨变,为保障国家能源安全供应和国民经济发展做出了突出贡献。

煤矿安全生产工作成效显著

改革开放40年来,特别是2000年建立国家煤矿安全监察体制后,煤矿安全生产各项工作取得积极进展,全国煤矿安全生产形势持续稳定向好。1978年到2017年,全国煤炭年产量由6.18亿吨增至35.2亿吨、净增长4.7倍,煤矿百万吨死亡率由9.71降至0.106、下降98.9%,煤矿事故死亡人数由最多时7000人左右降至375人、下降95%左右,特别重大事故由1997年最多的16起降至0起、下降100%。

2018年以来,在市场供需两旺的情况下,全国煤矿事故死亡人数、较大事故、重特大事故和百万吨死亡率同比实现“四个下降”。据调度快报,截至11月底,全国煤矿事故死亡人数295人,同比减少43人、下降12.7%;较大事故13起、死亡48人,同比减少5起、31人,分别下降27.8%和39.2%;重大事故2起、死亡34人,同比减少4起、35人,分别下降66.7%和50.7%;没有发生特别重大事故。煤矿安全生产工作创历史最好水平。

纵观40年来全国煤矿安全生产形势,有三个阶段性明显特征:1978年至2002年,是煤矿事故高位波动阶段,每年死亡人数基本在5000人以上,百万吨死亡率在4.5以上;2003年至2012年(煤炭“黄金十年”期间),是事故快速下降阶段,死亡人数年均减少560人(其中2007年减少近1000人),百万吨死亡率降到1以下;2013年至今,事故稳定下降阶段,死亡人数降到1000人以下,年均减少200人,百万吨死亡率均在0.3以下,2018年煤矿百万吨死亡率进入“双零”时代,逐步接近中等发达国家水平。

煤矿安全生产法律体系逐步健全

改革开放40年来,党中央、国务院高度重视煤炭行业和煤矿安全生产法制建设,相继颁布实施了《矿产资源法》《矿山安全法》《劳动法》《行政处罚法》《煤炭法》《职业病防治法》《安全生产法》《刑法修正案(六)》等法律。特别是国家煤矿安监局成立后,推动出台了《煤矿安全监察条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产许可证条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》等行政法规,《煤矿安全监察行政处罚办法》《煤矿企业安全生产许可证实施办法》《煤矿安全规程》《安全生产违法行为行政处罚办法》《煤矿安全培训规定》《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等部门规章。目前,初步形成了由15部法律法规、50多部部门规章、1500多项国家和行业标准组成的煤矿安全法律法规标准体系,为煤矿安全生产工作提供了强大的法治保障。

煤矿安全监察体制日趋完善

党的十一届三中全会后,经过拨乱反正,煤矿安全生产工作走上了新的发展道路。1980年恢复了煤矿安全监察制度,1983年开始实行安全生产监管监察“双轨制”,1993年明确由劳动部门负责综合管理全国安全生产工作,1995年煤炭工业部开始主管煤矿安全监察与管理工作。1999年12月,国务院批准成立国家垂直管理的煤矿安全监察体制,实行国家、省级、区域(分局)三级煤矿安全监察机构。2004年,国办印发《关于完善煤矿安全监察体制的意见》,明确了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局。2003年,国办印发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》,2016年中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,2018年中办、国办印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》,进一步强化属地监管和监管监察责任,推进企业主体责任落实。同时,各级产煤地区党委政府落实属地监管责任,健全煤矿安全监管部门,不断加强煤矿安全生产工作。今年,党和国家机构改革,国家煤矿安监局不但得以保留,党中央还批准成立了党组,充分体现了党中央、国务院对煤矿安全生产工作的高度重视,体现了对煤矿安全监察体制的充分肯定,体现了对煤矿安全监管监察队伍的高度认可。

各级煤矿安全监管监察部门紧紧围绕遏制重特大事故这个“牛鼻子”,严格规范公正文明执法。

在严格执法上,先后开展了“打非治违”行动、两批“50个重点县安全专项整治”、安全生产大检查、全面安全“体检”、超层越界开采专项检查、隐患大排查大整治、依法打击和重点整治煤矿安全生产违法违规行为专项行动、高风险煤矿安全“体检”等活动,每年开展煤矿瓦斯治理、水害防治、安全投入和安全培训等专项监察。2012年至2017年,全国煤矿安全监察机构累计监察执法8.7万矿次,查处事故隐患57万条(其中重大隐患3500多条),行政处罚3.13万次,责令停产整顿2189矿次,因不符合安全生产条件提请关闭煤矿110余处。

在规范执法上,国家煤矿安监局制定煤矿安全监察系统权利和责任清单,制修订《煤矿安全监察执法手册》、《煤矿安全监察行政处罚自由裁量标准》和执法文书样本,建立煤矿安全生产违法行为和事故隐患描述标准库。各级监管监察部门制定年度执法计划,实施分类监管监察,强化执法监督,定期开展执法分析和通报。

在执法创新上,采用“双随机一公开”、“四不两直”、明查暗访、突击检查等手段,创新责任监察、预防性监察、告知式监察、异地交叉监察、集中式执法等方式方法,同时建立健全安全监察执法系统、煤矿安全生产基础数据、隐患排查治理、安全监控、预报预警等信息化系统,开展远程监察,采取问责约谈、公开曝光、联合惩戒和“黑名单”等综合措施,不断提高执法质量。

煤炭产业结构不断优化

改革开放后,在“有水快流”煤炭发展政策推动下,上世纪80年代最多时煤矿数量8万多处,平均单井规模1.52万吨/年,其中乡镇煤矿6.3万处。1994年,全国乡镇煤矿高达7.5万处,重特大事故多发,国务院决定召开全国乡镇煤矿工作会议,对乡镇煤矿进行清理整顿。1998年,国务院发布《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》,实施“关井压产”。从2005年开始,国务院决定开展整顿关闭小煤矿三年攻坚战,小煤矿数量由2.48万处降至1万处以内。2016年初,国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,加快落后产能淘汰退出。2012年至2017年,通过淘汰退出和推动去产能,淘汰退出煤矿6100多处、产能6.8亿吨,淘汰了一大批落后产能,小煤矿数量占比由70%下降到51.3%、产能占比由18%下降到7.5%,大型煤矿数量增至1200多处、产能占比由51.6%上升到75%以上;14个大型煤炭基地产量已占全国的94.3%,前4家大型煤炭企业产量已占全国的26.5%。2018年以来,又淘汰退出煤矿830余处,煤矿数量已降至6200处以下。

煤矿防灾治灾减灾能力明显增强

我国煤矿开采条件复杂,煤炭资源埋藏深,自然灾害严重,井工矿井产量占近90%,露天煤矿产量仅占10%(美国、澳大利亚、印度露天煤矿产量占比分别为67%、80%、90%),冲击地压、煤与瓦斯突出、高瓦斯、水害严重和采深超千米的矿井数量及产能均超过全国的三分之一,煤矿灾害防治任务极为艰巨,形势严峻复杂。中华人民共和国成立以来发生的25起百人以上煤矿事故中,瓦斯、水害事故共20起,占80%,损失极为惨重,教训极其深刻。

瓦斯是煤矿安全的“第一杀手”。2000年,全国煤矿发生重特大瓦斯事故69起、死亡1326人,分别占重特大事故的92%、94.4%。为有效防范和遏制煤矿瓦斯事故多发频发的势头,国家煤矿安监局成立后,在总结经验教训的基础上,提出“先抽后采、监测监控、以风定产”的瓦斯治理方针,推进“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”瓦斯治理工作体系建设。2005年,国务院决定成立煤矿瓦斯防治部际协调领导小组,开展煤矿瓦斯治理“三年攻坚战”。2008年与2005年相比,全国煤矿瓦斯事故起数和死亡人数分别下降56%、64%。近年来,国家大力支持煤矿瓦斯抽采利用,国办先后印发《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》,相关部门制定了瓦斯抽采利用税收优惠、瓦斯发电上网和民用补贴等扶持政策,煤层气(煤矿瓦斯)开采利用中央财政补贴标准从0.2元/立方米提高到0.3元/立方米,煤矿瓦斯治理工作取得显著成效。2017年,全国煤层气(煤矿瓦斯)抽采量178亿立方米、利用量93亿立方米,较2012年分别提升26%、61%,5年累计利用410亿立方米,相当于节约标准煤5000万吨,减排二氧化碳6.2亿吨。2017年,全国煤矿瓦斯事故25起、死亡103人,较2012年的72起、350人分别下降65%、70%。

另外,狠抓水害、冲击地压等其他重大灾害防治。近年来,国家煤矿安监局制修订了《煤矿防治水细则》《防治煤矿冲击地压细则》等一系列规章制度,开展煤矿致灾因素普查治理和专项监察执法,推进水害防治 “五个转变”理念、构建“七位一体”工作体系、落实“三专两探一撤”措施和老空水防治“四步工作法”等,取得较好成效。全国煤矿水害事故由2002年的160起、死亡509人,降至2017年的9起、14人,分别下降了94.4%、97.2%;火灾事故由2002年的20起、死亡185人降至2017年的2起、1人,分别下降了90%、99.5%。

煤矿安全科技水平持续提升

以改革开放初期从国外引进100套综采设备为起点,通过引进、消化、吸收、创新,我国煤矿综合机械化水平快速提升。特别是党的十八大以来,大力推进煤矿机械化、自动化、信息化、智能化建设,推广先进适用技术装备,淘汰落后工艺设备,煤矿安全科技取得积极进展。

机械化方面,综采放顶煤技术日益成熟,电液控制阀关键技术结束了长期依赖进口,厚煤层大采高综采成套装备实现了国产化,深厚冲积层千米深井快速建井技术与成套装备、煤矿井下掘进设备制造水平大幅提升,年产1000万吨的综采设备、采煤机、液压支架和运输机全部达到世界先进水平。如,国家能源集团神东上湾煤矿成功应用8.8米一次采全高成套综采装备,正式投产后单井单面年产量将超1600万吨。国家能源集团神东大柳塔煤矿全断面快速掘进系统创单班进尺82米、日单进158米、月单进3088米的纪录。目前,全国煤矿采掘机械化程度已分别达到78.5%、60.4%。

自动化方面,大力推行无人值守和远程监控,全国很多矿井主要生产系统实现了地面远程集中控制,目前井下无人值守的机电岗位是2016年的2.4倍。如,山西五大煤炭集团已有153个井下变电所、62个水泵房实现了无人值守,45部皮带运输机实现了远程控制。

信息化方面,积极推进煤矿安全监控系统升级改造,大型矿井、煤与瓦斯突出矿井今年完成安全监控系统升级改造任务,其他矿井2020年底前完成升级改造任务。监管监察部门通过安全监控、预报预警等信息化手段,实施远程执法,提高执法效能。

智能化方面,综采智能化无人开采技术已广泛适用于大采高、中厚煤层、薄煤层以及放顶煤工作面,全国已经建成70多个智能化采煤工作面;井下机器人研发应用加快推进,国家能源集团、中煤集团、兖矿集团等大型煤炭企业正在研发采煤、掘进、运输、救援等38个岗位的机器人。

煤矿安全基础更加坚实

“抓基础、强管理”是煤炭行业长期秉承的优良传统,是煤矿安全生产工作的永恒主题。上世纪90年代,提出了“管理、装备、培训”并重原则,大力推进“质量标准化、安全创水平”,组织开展“六五四”活动(创建“六好区队”、“五好班组”和争当“四有职工”)。2006年、2007年先后出台加强国有重点煤矿和小煤矿安全基础管理工作“两个指导意见”,狠抓安全质量标准化、安全培训、班组安全建设等工作。2010年,召开全国煤矿班组安全建设推进会,2012年召开全国煤矿安全生产经验交流现场会,国务院领导同志参加会议,对煤矿安全基础建设提出明确要求。2016年5月,在安徽皖北煤电集团召开全国煤矿推进安全基础建设现场会,着力推进系统优化、管理创新、素质提升、科技进步,实现“人、机、环、管”的协调发展。2018年7月,在山西潞安集团召开全国煤矿安全基础建设推进大会,提出了坚持“管理、装备、素质、系统”四并重的新理念,着力打造新阶段煤矿安全基础建设“升级版”,推动煤炭行业由粗放型管理转向精细化管理,由劳动密集型转向技术创新型,由规模扩张转向结构优化升级,由高危行业转向安全行业,由高速度转向高质量发展。

在安全生产标准化方面,1986年原煤炭部部署开展“质量标准化、安全创水平”活动,在山东肥城矿务局召开了第一次全国煤矿质量标准化现场会。2003年,为突出安全与质量的有机统一,将“质量标准化”拓展为“煤矿安全质量标准化”。2017年,为深入贯彻落实习近平总书记关于构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制重要指示,在煤矿安全质量标准化实践基础上,融合安全风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制内容,研究制定了风险分级管控、隐患排查治理和安全质量达标“三位一体”煤矿安全生产标准化体系,形成了《煤矿安全生产标准化考核定级办法(试行)》和《煤矿安全生产标准化基本要求及评分方法(试行)》等制度标准。2017年以来,国家煤矿安监局等部门对一级标准化煤矿出台了9项激励政策,大大提高煤矿企业达标创建工作的积极性。通过政策激励、示范引领、严格考评、动态抽查,目前全国有达标煤矿3020处,其中一级煤矿444处、二级煤矿1533处、三级煤1043处。

在班组安全建设方面,长期以来煤炭行业高度重视基层班组建设,特别是国家煤矿安监局成立以后,将班组建设摆在突出位置来抓,先后总结推广了“白国周班组管理法”、中煤塔山煤矿“人人都是班组长”等典型经验。2010年,召开全国煤矿班组安全建设推进会,实施“万名班组长安全培训工程”,开展争创“三优”(优秀安全班组、优秀班组长和优秀群监员)活动,组织全国煤矿班组安全建设先进事迹巡回演讲和出国考察等活动,推动企业把安全生产责任落实到班组,把各项安全管理措施落实到班组,把安全防范技能落实到班组,把企业安全文化建设落实到班组,把党和政府对煤矿工人的关怀落实到班组。

在人员素质提升方面,各地始终把人员素质提升作为一项重要基础工作来抓,初步建立了“企业自主培训、部门强化考核、执法与服务并重”的安全培训管理新机制,实现了由政府主导培训向企业自主培训转变,由注重知识考核向注重能力考核转变,由培训资质管理向培训执法转变。2012年至2017年,全国共培训煤矿企业主要负责人7.6万人次、安全生产管理人员97.8万人次、特种作业人员257.5万人次;煤矿从业人员中,具有大专及以上文化程度的由11%上升至15%,初中及以下文化程度的由60%下降到50.9%。今年,国家煤矿安监局新修订了《煤矿安全培训规定》,部署开展煤矿安全培训“六查六改”,严格人员职业准入,加强培训和培养,推出淮北矿业集团安全培训“四化、四个转变”的典型经验,全面推进煤矿职工素质能力建设,努力打造知识型、技能型、创新型的煤矿职工队伍。

煤矿安全生产面临机遇和挑战

尽管近年来煤矿安全生产形势持续稳定好转,但煤矿安全生产形势依然严峻复杂,重特大事故时有发生,小煤矿数量多,煤矿灾害不断加重,企业主体责任不落实,安全欠账严重、抽掘采失调,煤矿安全风险管控和隐患排查治理不到位,安全基础仍不牢固,违法违规生产建设行为屡禁不止,监管监察执法还存在宽松软等问题。加之,煤炭市场供需平衡趋紧,个别区域、个别时段供给偏紧,易导致一些采掘失调的煤矿继续超强度超能力组织生产,系统性安全风险不容忽视。

同时,煤矿安全生产工作也面临新的历史机遇。习近平新时代中国特色社会主义思想为做好煤矿安全生产工作指明了方向,党的十九大对安全生产重大部署为煤矿安全生产工作提供了根本遵循,煤炭行业供给侧结构性改革为煤矿安全发展提供了治本之机,经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段为煤矿安全生产工作创造了有利环境,党和国家机构改革为推进煤矿安全生产形势持续稳定向好注入了强大动力。

下一步,全国煤矿安全生产工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理和安全生产的重要论述,按照应急管理部和国家煤矿安监局工作部署,强化红线意识,坚持安全发展,以防范遏制煤矿重特大事故为重点,以推动企业主体责任落实为关键,坚持查大系统、控大风险、治大灾害、除大隐患、防大事故,坚持“管理、装备、素质、系统”并重,着力强化煤矿安全依法治理能力,着力推进科技进步,着力提升重大灾害治理水平,着力夯实煤矿安全基础,着力推动实现煤矿高质量发展,不断完善煤矿安全生产治理体系和提升治理能力,实现煤矿安全生产状况与全面建成小康社会目标相适应、达到中等发达国家安全水平,营造良好的煤矿安全生产环境。

(本版稿件由国家煤矿安监局办公室提供)


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